Co to jest krzywa Laffera?

Od czasów, kiedy Arthur Laffer naszkicował swoją krzywą na serwetce, pojęcie to zaczęło żyć własnym życiem. Przedstawia się je jako parabolę: podatki rosną, wpływy do budżetu są większe, ale tylko do pewnego momentu. Później zaczynają spadać, bo wysokie podatki zniechęcają do pracy, inwestycji, czasem do samego deklarowania dochodu. Na osi X – wysokość stawki podatkowej, na Y – dochód budżetu. Gdy stawki są zerowe lub ekstremalnie wysokie, wpływy równają się zero. Gdzieś pośrodku jest punkt t, czyli „sweet spot”, gdy państwo inkasuje najwięcej. Czas na wyjaśnienie, co to jest krzywa Laffera w praktyce.

Jakie wnioski płyną z krzywej Laffera?

Podatki mają dwa oblicza. Jedno jest proste jak równanie: im wyższa stawka, tym więcej państwo dostaje z każdej złotówki podatników. Drugie to już gra psychologii i motywacji. Jeśli przedsiębiorca czuje, że z każdej zarobionej kwoty większość i tak musi oddać, to zamiast rozwijać firmę, zaczyna szukać dróg ucieczki. Laffer zwrócił uwagę właśnie na ten moment, gdy system sam sobie podcina skrzydła – ludzie tracą chęć do działania, część biznesu przenosi się do szarej strefy, a część rezygnuje całkowicie.

Rzeczywistość okazuje się bardziej złożona niż sugeruje prosty wykres. Nie ma jednej wysokości podatku, po której wszystko się załamuje. Identyfikacja „szczytu” dla VAT i akcyzy jest trudna empirycznie, a jego istnienie zależy od uwarunkowań.

Historia dostarcza nam przykładów, które pokazują, jakie teoria ma odzwierciedlenie w rzeczywistości:

• W USA w latach 80. krańcowe stawki podatku dochodowego od osób fizycznych obniżono z 70% do 28%. Reformy te były jednym z filarów polityki Reagana i miały pobudzić wzrost gospodarczy. Efekt fiskalny do dziś budzi kontrowersje – część ekonomistów wskazuje, że wyższe wpływy wynikały z dobrej koniunktury i inflacji, a nie bezpośrednio z krzywej Laffera.
• W kolejnych latach stawki znów wzrosły, a dochody budżetu zmieniały się głównie wraz z koniunkturą i zmianami w bazie podatkowej; trudno wskazać prosty, jednokierunkowy efekt samej stawki.

Krzywa Laffera w polskich realiach

Polska gospodarka przez lata była poligonem doświadczalnym dla różnego rodzaju podatków i podwyżek stawek. Krzywa Laffera pojawiała się nie tylko w teoretycznych analizach, ale też w raportach instytucji publicznych:

• NIK próbowała badać relację pomiędzy akcyzą a wpływami budżetowymi. Wnioski były ostrożne, o czym mówi komunikat NIK z 2012 r. W przypadku alkoholu elastyczność wpływów była niska, a efektów w postaci gwałtownego wzrostu dochodów nie dało się jednoznacznie wskazać. Innymi słowy, podatnicy nie rezygnowali tak łatwo z konsumpcji, a jednocześnie wzrost stawek nie przynosił proporcjonalnych zysków.
• Podobne dylematy towarzyszyły dyskusji o podatkach od papierosów czy paliw. Każda kolejna podwyżka spotykała się z argumentem, że państwo może wpaść w pułapkę Laffera – formalnie stawki będą wyższe, a sprzedaż przeniesie się do gdzieś indziej. Zjawisko to było szczególnie widoczne na terenach przygranicznych, gdzie różnice w cenach błyskawicznie kierowały konsumentów do sąsiadów.
• Na gruncie podatków dochodowych i CIT również toczyły się dyskusje, czy obniżki stawek mogą zwiększyć bazę podatkową. Wprowadzony kilka lat temu niższy CIT dla małych firm miał zachęcić przedsiębiorców do legalnego działania i reinwestowania zysków. Efekty były dość pozytywne, ale umiarkowane. Wpływy z CIT faktycznie wzrosły, ale trudno przypisać to wyłącznie samej stawce. Znaczenie miała też dobra koniunktura gospodarcza i rosnąca ściągalność podatków.

Krzywa Laffera w polskich realiach daje dowody na to, że sucha matematyka to nie wszystko. Na wysokość wpływów budżetowych wpływają kondycja gospodarki, skala szarej strefy, skuteczność administracji skarbowej i zachowania konsumentów. Dopiero suma tych wszystkich czynników umożliwia ocenę, czy punkt nasycenia rzeczywiście istnieje, czy raczej przesuwa się wraz z kolejnymi zmianami w gospodarce.

Dlaczego nie wystarczy obniżyć podatków, aby zwiększyć wpływy?

Krzywa Laffera od lat wraca jak bumerang w politycznych dyskusjach. Trudno się dziwić. Obietnica, że niższe podatki automatycznie przełożą się na wyższe wpływy budżetowe brzmi jak recepta na sukces bez wyrzeczeń. Wizja ta jednak sprawdza się tylko w określonych warunkach, a rzadko daje tak spektakularne efekty, jak sugerują publiczne slogany.

Ekonomiści od dawna ostrzegają, że powtarzanie formułki „obniżmy stawki, a budżet się wypełni” to zwykłe uproszczenie, które może wprowadzać w błąd. Skuteczność tego mechanizmu zależy bowiem od szeregu czynników. Jeśli aparat administracyjny nie radzi sobie ze ściągalnością podatków, obniżka stawek niczego nie poprawi. Jeżeli szara strefa jest duża i łatwo ukryć dochody, efekt będzie odwrotny od oczekiwanego. Do tego dochodzi mobilność podatników – w dobie otwartych granic firmy i osoby fizyczne zmieniają rezydencję podatkową, jeśli warunki przestają być dla nich korzystne.

Innymi słowy, sama krzywa nie jest magiczną odpowiedzią na wszystkie problemy fiskalne. To raczej punkt wyjścia do rozmowy o tym, jak naprawdę działa system podatkowy w kraju i czy potrafi odpowiednio reagować na zachowania podatników.

Model Laffera był jednym z filarów polityki gospodarczego Reagana w USA. Teoria „mniejszy podatek, większe wpływy” znalazła miejsce w praktyce, choć opinie na temat jej skuteczności są nadal różne. Jest to narzędzie narracji, które sprzyja prostym rozwiązaniom, czasem zbyt uproszczonym. Dziś, kiedy dyskutujemy o podatkach, warto przypomnieć sobie, że niekiedy mniej znaczy więcej, ale nigdy nie powinno być to bezmyślne.